ยุบ ศธจ.-ศธภ.? : การทับซ้อนของอำนาจบริหาร? (ตอน 1)

โดย รศ.ดร.สมบัติ นพรัก

รองศาสตราจารย์ ดร.สมบัติ นพรัก คณบดีวิทยาลัยการศึกษา มหาวิทยาลัยพะเยา ประธานสภาคณบดีคณะครุศาสตร์/ศึกษาศาสตร์แห่งประเทศไทย ได้เขียนบทความนำเสนอความเห็นทางวิชาการสนับสนุนการปฏิรูปการศึกษาในภูมิภาคของกระทรวงศึกษาธิการ โดยการยกเลิกคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (หน.คสช.) จำนวน 5 ฉบับ ซึ่งมีคำสั่ง หน.คสช.ฉบับที่ 19/2560 เรื่องปฏิรูปการศึกษาในภูมิภาคของกระทรวงศึกษาธิการ อยู่ในมาตรา 3 ของ (ร่าง) พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ อยู่ด้วย

โดยนำเสนอเป็น 2 ตอน อันเนื่องจากเป็นบทความค่อนข้างยาว เริ่มจากตอนที่ 1 “ยุบ ศธจ.-ศธภ.? : การทับซ้อนของอำนาจบริหาร?” ดังต่อไปนี้

“วิษณุ”ถก ศธ.-กมธ.ศึกษาฯปมร่าง พ.ร.บ.การศึกษาฯ แนะจัดโครงสร้างทำภายหลังได้ ย้ำพัฒนาผู้เรียนสำคัญกว่า (ไทยโพสต์ 5 พฤษภาคม 2565 )

“ส่วนประเด็นเรื่องที่คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่าง พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. ...ได้พิจารณาลงมติเสียงข้างมากเห็นชอบร่างมาตรา 3 ให้ยกเลิกคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ จำนวน 5 ฉบับ ซึ่งมีคำสั่ง คสช.ที่ 19/2560 เรื่องปฏิรูปการศึกษาในภูมิภาคของกระทรวงศึกษาธิการนั้น เรื่องนี้นายวิษณุต้องการให้การจัดทำโครงสร้าง ศธ.ไปอยู่ในกฎหมายลูก โดยสามารถบริหารจัดการภายหลังได้ และยังต้องการให้เน้นความสำคัญของการพัฒนาผู้เรียนมากกว่าการพูดถึงเรื่องโครงสร้างศธ.”

ต่อกรณีปัญหาความขัดแย้งทางความคิดในการยกเลิก “คำสั่งคสช.ที่ 19/2560 เรื่องปฏิรูปการศึกษาในภูมิภาคของกระทรวงศึกษาธิการ” ที่ไม่สมควรปล่อยไว้ให้เป็นปัญหาเรื้อรัง แล้วอ้างว่าจะนำไปแก้ปัญหาในภายหลัง ทั้งที่มีเหตุผลทางวิชาการรองรับในการแก้ปัญหาอยู่แล้วนั้น

ผู้เขียนมีความเห็นทางวิชาการสนับสนุนการยกเลิกคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ จำนวน 5 ฉบับ ซึ่งมีคำสั่งคสช.ที่ 19/2560 เรื่องปฏิรูปการศึกษาในภูมิภาคของกระทรวงศึกษาธิการ อยู่ในมาตรา 3 ของ (ร่าง) พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ อยู่ด้วย

แต่ก่อนที่จะนำเสนอแนวคิด ขออนุญาตนำคำสั่ง คสช.ที่ 19/2560 เรื่องปฏิรูปการศึกษาในภูมิภาคของกระทรวงศึกษาธิการ ที่เป็นกรณีก่อให้เกิดความขัดแย้งทางความคิด มาเพื่อประกอบการพิจารณา ดังต่อไปนี้

เหตุผลในการออกคำสั่งหัวหน้า คสช.ฉบับที่ ๑๙/๒๕๖๐ เรื่องการปฏิรูปการศึกษาในภูมิภาคของกระทรวงศึกษาธิการ โดยอาศัยอํานาจตามความในมาตรา ๔๔ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๕๗ คือ “จากข้อเท็จจริงที่ได้ปรากฏให้เห็นถึงสภาพปัญหาในการจัดการการศึกษาของประเทศในส่วนภูมิภาค ทั้งในด้านโครงสร้างขององค์การด้านระบบบริหารจัดการ และด้านบุคลากรที่เกี่ยวข้อง ซึ่งปัญหาเหล่านี้ส่งผลต่อคุณภาพการศึกษาและการพัฒนาเยาวชน ซึ่งเป็นทรัพยากรมนุษย์และกําลังคนที่สําคัญในการพัฒนาประเทศ และเป็นอุปสรรคต่อการขับเคลื่อนและการพัฒนาด้านการศึกษาของประเทศให้มีประสิทธิภาพทัดเทียมนานาประเทศ”

คำสำคัญในคำสั่งคือ “สภาพปัญหาในการจัดการการศึกษาของประเทศในส่วนภูมิภาค” ซึ่งมิได้ระบุสภาพปัญหาใดให้ชัดเจน มีแต่คำกล่าวอ้างแบบบอกเล่าปัญหาปากต่อปากว่า มีการทุจริตในการบริหารงานบุคคลของผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา ซึ่งเป็นปัญหาพฤติกรรมเฉพาะบุคคล แต่กลับกลายเป็นส่งผลให้มีการปรับโครงสร้างการบริหารระดับภูมิภาค โดยอาศัยคำสั่ง คสช.

ประเด็นที่เป็นสาระสำคัญในคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ 3 ประการ คือ

1.การจัดตั้งหน่วยงานการศึกษาใหม่ระดับภาคใน “ข้อ ๖ ให้มีศึกษาธิการภาคเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการ พนักงานราชการและลูกจ้าง ในสํานักงานศึกษาธิการภาค มีอํานาจหน้าที่รับผิดชอบการดําเนินงานของสํานักงานศึกษาธิการภาค”

2.จัดตั้งคณะกรรมการศึกษาธิการจังหวัดชุดใหม่ เรียกโดยย่อว่า “กศจ.” ประกอบด้วย

(๑) ผู้ว่าราชการจังหวัด หรือรองผู้ว่าราชการจังหวัดที่ได้รับมอบหมาย เป็นประธานกรรมการ

(๕) ศึกษาธิการจังหวัด เป็นกรรมการและเลขานุการ

3. การจัดตั้งหน่วยงานการศึกษาใหม่ระดับจังหวัด “ข้อ ๑๒ ให้มีศึกษาธิการจังหวัด เป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการ พนักงานราชการ และลูกจ้างในสํานักงานศึกษาธิการจังหวัด อยู่ภายใต้การกํากับดูแลของศึกษาธิการภาค มีอํานาจหน้าที่ รับผิดชอบการดําเนินงานของสํานักงานศึกษาธิการจังหวัด”

สรุปผลของคำสั่งหัวหน้า คสช.ที่ ๑๙/๒๕๖๐ คือ

1.การเกิด ๒ หน่วยงาน ระดับภาคและระดับจังหวัด (ใหม่) และคณะกรรมการ 1 คณะ ระดับจังหวัด (ใหม่) ในส่วนภูมิภาค ส่งผลต่อการใช้อำนาจบริหาร (administrative power) ที่เกิดจากอำนาจใหม่ เหนือผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาเดิมอีก ๒ อำนาจ ทำให้เกิดการทับซ้อนของการใช้อำนาจระดับภูมิภาค เป็นการกระจุกอำนาจการบริหารไว้ถึง ๓ หน่วยงาน และเป็นการกลับไปรวมอำนาจการบริหารเหมือนการบริหารรูปแบบเดิมในอดีต

2.ทำให้สายการบังคับบัญชา (chain of command) ระดับภูมิภาคยาวขึ้นกว่าเดิมที่มีเพียง ๑ ระดับชั้น คือเขตพื้นที่การศึกษาไปยังโรงเรียน ก็เพิ่มขึ้นอีก ๒ ระดับชั้น รวมเป็น ๓ ระดับชั้น ซึ่งผิดหลักการการกระจายอำนาจบริหารไปสู่โรงเรียน

ก่อนที่ผู้เขียนจะแสดงความเห็นเชิงวิชาการต่อประเด็นร้อนที่เกิดขึ้น ขอวิเคราะห์ย้อนไปให้เห็นภาพการบริหารการศึกษาไทยในอดีต ทั้งการบริหารส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ดังต่อไปนี้

ระยะที่ 1 “กระทรวงศึกษาธิการมีระบบการบริหารจัดการการศึกษา โดยกรมสามัญศึกษา (อังกฤษ : Department of General Education) เป็นส่วนราชการระดับกรม ในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ จัดตั้งขึ้นเมื่อปี พ.ศ.2481 ในรัชกาลพระบาทสมเด็จพระปรเมนทรมหาอานันทมหิดล มีหน้าที่จัดการศึกษาสามัญ” (วิกิพีเดีย) แบบรวมอำนาจการบริหารทั้งระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษา

สรุป 1) มีหน่วยงานในส่วนกลางรวมอำนาจการบริหารการศึกษาทั้งระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษา คือกรมสามัญศึกษา 2) มีหน่วยงานในส่วนภูมิภาครวมอำนาจการบริหารการศึกษาไว้ภายใต้สำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ ทั้งระดับภาค จังหวัด และอำเภอ คือสำนักงานศึกษาธิการภาค ศึกษาธิการจังหวัด และศึกษาธิการอำเภอ เป็นหน่วยงานดูแลการบริหารการศึกษาในโรงเรียนทั้งระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษา

ระยะที่ 2 มี “พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2481 จัดตั้งกรมสามัญศึกษาขึ้นตั้งแต่วันที่ 1 เมษายน พ.ศ.2482 มีหน้าที่จัดการศึกษาสายสามัญ” (วิกิพีเดีย) (ระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษา)

สรุป มีหน่วยงานส่วนกลางรวมอำนาจคือกรมสามัญศึกษา และหน่วยงานส่วนภูมิภาครวมอำนาจในสำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการเช่นเดียวกับระยะที่ 1

ระยะที่ 3 “ปี พ.ศ. 2494 ได้มีการตราพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2494 ขึ้นอีกครั้ง ทำให้กรมสามัญศึกษา มีหน้าที่รับผิดชอบในการจัดการมัธยมศึกษาทั้งของรัฐและเอกชน ตลอดจนการฝึกหัดครูด้วย และในปี พ.ศ.2495 ได้มีการตราพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม ขึ้นใหม่อีกครั้ง ให้มี "กรมวิสามัญศึกษา" ทำหน้าที่จัดการศึกษาตั้งแต่มัธยมศึกษาปีที่ 1-5” (วิกิพีเดีย) และ “กรมสามัญศึกษา” ทำหน้าที่จัดการศึกษาระดับประถมศึกษา

สรุป 1) มีการแบ่งอำนาจการบริหารในส่วนกลาง เป็น ๒ กรม โดยบริหารการศึกษาแบบแยกระดับการศึกษา ระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษา 2) ระดับภูมิภาค มีการรวมอำนาจไว้ในหน่วยงานดูแลการบริการจัดการการศึกษา เช่นเดียวกับระยะที่ 1 คือรวมอำนาจภายใต้สำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ

โดยสรุป การบริหารการศึกษาในระยะที่ 1-3 มีการใช้อำนาจการบริหารในส่วนกลางระดับกรม และอำนาจการบริหารส่วนภูมิภาคโดยสำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ

(สนใจ กรุณาอ่านต่อตอนที่ 2 ยุบ ศธจ.-ศธภ.? : การทับซ้อนของอำนาจบริหาร? ครับ)

โดย: รองศาสตราจารย์ ดร.สมบัติ นพรัก

(โปรดกดถูกใจเพจด้านล่าง เพื่อติดตามข่าวสารบนเว็บไซต์ edunewssiam.com)